SISTEMAS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO NO ESTADO DO MARANHÃO: PRIMEIRAS APROXIMAÇÕES

Resumo: O presente artigo é decorrente do projeto de pesquisa intitulado: “Gestão democrática do ensino público: mapeamento das bases normativas e das condições político-institucionais dos sistemas municipais de ensino do Maranhão”, e faz parte da Linha de Pesquisa Estado e Gestão Educacional do Programa de Pós-Graduação em Educação da UFMA. Por meio de uma análise documental, serão apresentados os primeiros elementos do quadro normativo relativo à gestão democrática do ensino público, no âmbito de três, dos dezessete municípios do Estado do Maranhão que possuem Sistema Municipal de Educação-SME criado por lei.

Palavras-chave: Sistema Municipal; Gestão Democrática; Conselho Municipal.

1 INTRODUÇÃO

O presente artigo é decorrente do projeto de pesquisa intitulado: “Gestão democrática do ensino público: mapeamento das bases normativas e das condições político-institucionais dos sistemas municipais de ensino do Maranhão”, desenvolvido em rede com as seguintes instituições: Universidade Federal do Maranhão-UFMA, Universidade do Oeste de Santa Catarina-UOESC, Universidade Federal de Santa Maria- UFSM, Universidade Estadual do Maranhão-UEMA e Universidade Federal do Rio de Janeiro-UFRJ. Cada instituição irá analisar o quadro normativo e as condições político-institucionais relativos à gestão democrática do ensino público no âmbito dos Sistemas Municipais de Educação-SME em seus respectivos estados, tendo como base as Leis de criação dos SME. Na UFMA, o projeto de pesquisa está sendo desenvolvido no Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal do Maranhão-PPGE/UFMA, na Linha de Pesquisa Estado e Gestão Educacional, em parceria com a Secretaria de Estado de Educação-SEDUC.

Situamos a questão dos sistemas educativos no Brasil a partir do reconhecimento legal na Constituição de 1934, sob a influência do Manifestos do Pioneiros da Educação de 1932, mas esse ordenamento jurídico instituiu apenas os sistemas federal e estaduais. Aos municípios somente com a Constituição de 1988 foi delegado a autonomia para constituírem seus sistemas municipais de ensino.

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação-LDB, nº 9.394 de 1996, em seus artigos 18 e 211, reafirmou a autonomia aos municípios para organizarem seus sistemas de ensino em regime de colaboração com os estados. Assim, a partir da década de 90, do século passado, vários municípios começaram a organizar seus sistemas municipais de educação na perspectiva da materialização dos princípios da gestão democrática, uma vez que a institucionalização dos SME está articulada à criação e fortalecimento dos Conselhos Municipais de Educação-CME.

Com base nesses enfoques, o presente trabalho apresentará os primeiros elementos do quadro normativo e as condições político-institucionais relativos à gestão democrática do ensino público no âmbito dos SME do Estado do Maranhão, considerando que estamos no momento inicial de levantamento dos documentos que normatizam os SME nos 17 municípios que instituíram, legalmente, seus sistemas de ensino dos 217 que compõem o estado.

2 CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA E LEGAL SOBRE OS SISTEMAS MUNICIPAIS DE ENSINO NO BRASIL

A compreensão dos elementos que orientam e materializam a constituição e o funcionamento dos SME requer a contextualização histórica a partir da criação dos conselhos de educação, pois segundo Bordignon,

A respeito dos dispositivos legais relativos a sistemas e conselhos, uma indagação se apresenta pertinente: por que sistemas de ensino e conselhos de educação? A indagação se torna mais pertinente se considerarmos que as funções e competências tradicionalmente atribuídas aos conselhos de educação se limitam ao âmbito das questões relativas aos sistemas de ensino (2009, p. 21).

De acordo com Cury (2000), a gestão da educação escolar no Brasil tem nos conselhos de educação um dos principais componentes. Desde do Império eles começaram a ser tratados do ponto de vista legal, mas somente a partir de 1960, inauguram-se algumas conquistas em torno dessa temática, com a criação do Conselho Federal de Educação-CFE, por meio da Lei nº 4.024 de 1961. Posteriormente, a Lei nº 5.692 de 1971, facultou aos municípios a criação de conselhos de educação e, atualmente, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação-LDB, nº 9.394 de 1996, propôs a existência dos conselhos e sistemas de ensino.

A normatização desses instrumentos situou-se no contexto das lutas pelo “processo de democratização e municipalização iniciado na década de 80 do século passado, quando os movimentos da sociedade civil organizada forjaram espaços públicos de negociação e práticas participativas” (CARDOZO, 2012, p. 168). Esses espaços constituíram-se no âmbito do movimento de descentralização resultante das transformações econômicas, políticas e sociais, presentes na recomposição do Estado no contexto da crise do capital e da transição do fordismo para a acumulação flexível.

Portanto, é oportuno ressaltar que:

O processo de gestão da educação não acontece apartado dos imperativos da globalização, que vem gerando mudanças na organização do trabalho nos países capitalistas, trazendo a exclusão de uma significativa massa de trabalhadores e consequências importantes para a gestão das empresas. Com isso a gestão democrática da educação precisa estar atenta a essas mudanças para poder tornar-se instrumento de resistência à exclusão social e à transformação dos homens em simples mercadoria (BORDIGNON; GRACINDO, 2000, p. 175).

Baseada nos princípios democráticos, a Constituição Federal de 1988, institui o município como ente federado autônomo, delegando-o a prerrogativa de criação dos seus sistemas de ensino conforme estabelece o artigo 18: “a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição” (BRASIL, 1988). A autonomia é reforçada no artigo 211, que estabelece o seguinte:

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de colaboração, seus sistemas de ensino. [....]

§4º Na organização de seus sistemas de ensino, os estados e os municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório.

Da mesma forma, a LDB nº 9.394 de 1996, dispôs no artigo 8º que a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios organização em regime de colaboraçãos Ver tese da professora, Dr. Karla Cristina Silva Sousa, intitulada “A gestão educacional das secretarias municipais de educação de municípios maranhenses a partir do plano de ações articuladas (2007-2011)”. A autora faz um resgate histórico e considera as repercussões que o federalismo e o regime de colaboração brasileiro possuem no campo educacional., os respectivos sistemas de ensino. Para os municípios, o artigo 11º estabelece que os mesmos incumbir-se-ão de:

• organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados;
• exercer ação redistributiva em relação às suas escolas;
• baixar normas complementares para os seus sistemas de ensino;
• autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de ensino ;  [...] (BRASIL, 1996).

O Plano Nacional de Educação- PNE, aprovado em 25 de junho de 2014 pela Lei nº 13.005, define no artigo 7º o regime de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios e, destaca no §3º que os sistemas de ensino dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios criarão mecanismos para o acompanhamento local das metas previstas no PNE e em seus respectivos planos de educação.

Convém ressaltar, que no processo de regulamentação e criação dos SME, deve-se considerar a concepção de sistema defendida por Saviani (2010, p. 782), que:

[...] resulta da atividade sistematizada; e a ação sistematizada é aquela que busca intencionalmente realizar determinadas finalidades. É pois, uma ação planejada. Sistema de ensino significa, assim, uma ordenação articulada dos vários elementos necessários à consecução dos objetivos educacionais preconizados para a população à qual se destina. Supõe, portanto, o planejamento.

Nessa perspectiva, o sistema de ensino deve ser concebido como um conjunto de instituições, diretrizes e princípios legais da organização e gestão das atividades educacionais de cada ente federado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). E, se sistema supõe planejamento, o mesmo deve articular-se com os planos e os conselhos de educação.

Desse modo, a participação é um elemento importante, pois implica na intervenção constante da população e\ou de seus representantes nas definições e decisões das políticas públicas, no sentido de sedimentar práticas que consolide uma cultura participativa. E, a autonomia, também, configura-se como um mecanismo que contribui com a capacidade da sociedade civil para gerir as políticas educacionais, avaliar e controlar os serviços prestados pelo poder público.

Para tanto, os Conselhos são instrumentos importantes para fomentar a autonomia e a participação, uma vez que os mesmos legitimam o caráter público da ação dos entes federados,

[...] seja pela atribuição de controle do “correto” uso dos recursos, seja pelas possibilidades abertas pela interlocução, no sentido de formulação e implementação de políticas públicas conectadas às demandas sociais; esta conexão deve ser entendida como um processo de conflitos e tensões que, por isso mesmo, expõe sua relevância (LUCE; FARENZENA, 2008, p.  87-9).

Assim, ressaltamos que os conselhos de educação compõem a estrutura de gestão dos sistemas de ensino, entretanto, não há uma relação direta entre ambos, principalmente no âmbito municipal, pois em alguns municípios existe conselho sem sistema ou sistema sem conselho. A esse respeito, Bordignon pontua que:

Embora a praxe atual vincule sistemas e conselhos de educação, muitos municípios têm hoje instituídos os conselhos, mas não sistemas de ensino. Considerando o dispositivo da LDB, que remete ao município que não instituiu legalmente seu sistema de ensino a integrar o sistema estadual, a ausência do sistema municipal limita o âmbito das atribuições do conselho (2006, p. 13).

Desse modo, de um lado, o município que não constitui o seu sistema abdica da sua autonomia nas competências próprias do sistema de ensino. Por outro lado, quando não existe conselho a secretária municipal de educação perde a oportunidade de constituição de fórum plural e de gestão participativa.

Com base no exposto, compreende-se que a criação e a institucionalização dos SME decorrem de um conjunto de processos e contextos nos quais os dispositivos legais e as políticas educacionais no Brasil são frutos de intenções e interesses divergentes, disputas, ressignificações, articulações e reconfigurações em diferentes níveis, instancias e esferas governamentais que, dependem do contexto social, político, econômico e cultural.

3 CONSELHOS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO NO MARANHÃO: APROXIMAÇÕES INICIAIS

3.1 Contextualizando o Estado do Maranhão

O Estado do Maranhão situa-se no Nordeste Oriental, uma área de transição entre o Nordeste e a Região Norte (Meio Norte).  Ocupa uma área de 331.983,293 km², sendo o 2º maior Estado em extensão do Nordeste e o 8º do País; cerca de 80% do seu território está incluindo na Amazônia Legal. Segundo dados do IBGE, em 2015, contava com uma população estimada em 6.904.241 de habitantes.

A partir de 1970, o Estado foi inserido no processo de ocupação da Amazônia pelos grandes capitais nacionais e internacionais. Inicialmente, foram direcionados vários investimentos para o setor madeireiro na região tocantina do Estado, em face do esgotamento das florestas do Sul e Sudeste do país, e, também, porque:

[...] tanto a industrialização da madeira como o empresariamento agropecuário, passaram a funcionar como agregados produtivos aos grandes projetos industriais que resultam da necessidade de aproveitamento das jazidas minerais descobertas na Amazônia oriental. (FEITOSA, RIBEIRO, 1995, p.155).

Um desses projetos foi o extinto Programa Grande Carajás, criado no governo Geisel, sob diversas formas de aportes de capital – públicos e privados, nacionais e internacionais – e oficializado em 1980. No Estado do Maranhão, destacam-se dois projetos: o Consócio Alcoa/Bilington com a implantação da Alumar no Distrito Industrial de São Luís que industrializa a bauxita extraída no Rio Trombetas pela mineração Rio Grande Norte, para a produção de alumínio primário e alumina; e o projeto de Ferro Carajás sob a administração da Companhia Vale privatizada no governo de Fernando Henrique Cardoso. Esta, por sua vez, compreende um complexo industrial formado por três segmentos a saber: a mina, que se destina a extração e beneficiamento de ferro, manganês e outros; a estrada de ferro que percorre 890 km, cortando o sudeste do Estado do Pará e atravessa todo o Maranhão até São Luís; e o Complexo Portuário (Itaqui/Ponta da Madeira em São Luís) onde o minério é descarregado a fim de ser exportado para o mercado externo.

A Vale possibilitou ainda a implantação no Estado de quatro usinas siderúrgicas de produção de ferrogusa, distribuídos espacialmente em alguns municípios localizados ao longo da Estrada de Ferro Carajás: Viena Valadades e a Companhia Vale do Pindaré em Açailândia, a COSIMA em Santa Inês e a Margusa em Rosário. Paralelamente ao processo de instalação dessas siderúrgicas surgiram também em São Luís, Caxias, Codó, Coroatá, Bacabal, Santa Inês, Santa Luzia e Imperatriz um número considerável de pequenas empresas industriais e de serviços que atuam como subcontratadas, com diferentes formas de contratos de trabalho.

Embora com vários empreendimentos, em especial a monocultura de soja que, vem crescendo nos últimos anos, percebe-se que após vários anos de projetos de desenvolvimento, o Maranhão permanece sendo um dos estados mais pobres do país, pois os indicadores sociais apontam para o crescimento da miséria, fome, desemprego, índices de analfabetismo e mortalidade elevados, déficit habitacional, crescente degradação do meio ambiente, baixos níveis salariais e insuficiência de estrutura urbana, concentração de riqueza e poder político nas mãos de pequenos grupos. “Desemprego e miséria se espraiam em torno a pequenas ilhas de espaço social em que uma minoria se empenha em ascender a formas cada vez mais sofisticadas de consumo”. (FURTADO, 1981, p. 126).

Do ponto de vista educacional, segundo dados apresentados no Plano Estadual de Educação-PEE\2014, o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica-IDEB, em 2011, apresentava a seguinte situação:

De acordo com os dados acima, observa-se que o IDEB de 2011 do Estado está abaixo da média Nacional e do Nordeste nas séries iniciais e no ensino médio. Segundo diagnóstico do PEE nesse ano o estrato da Rede Municipal/Brasil chegou à média 4,7 para os anos iniciais do Ensino Fundamental, contudo, apenas quatro municípios maranhenses chegaram ou ultrapassaram esta média nacional (MARANHÃO, 2014).

Destaca-se ainda que, segundo dados do PEE\2014, o Estado possui uma elevada taxa de distorção série-idade nos anos iniciais do ensino fundamental (20,50%), anos finais do ensino fundamental (36, 40%) e no ensino médio (42,80%). Acrescente-se ainda o baixo índice de conclusão e o elevado índice de analfabetismo da população de 15 anos ou mais.

Em relação à educação infantil, ação prioritária dos municípios juntamente com o ensino fundamental, a situação é mais preocupante, uma vez que segundo dados do Censo de 2010, a população maranhense de crianças de 0 a 3 era de 502.815. Desse contingente apenas 52.674 estavam matriculados em creches e 263.774 em pré-escolas. Em 2012, o quantitativo de matrículas era respectivamente 68.524 e 260.910.

Esses dados revelam que a municipalização do ensino na maioria das vezes, vem sendo praticada como mera transferência da responsabilidade municipal pela educação infantil e ensino fundamental, sem considerar as condições financeiras e a questão da arrecadação dos impostos. Acrescente-se também as fragilidades em torno da própria organização das secretarias municipais de educação, cuja indicação dos secretários e gestores atende aos critérios políticos em detrimento dos técnicos.

Nesse contexto, destaca-se que, segundo relatório Levantamento sobre fóruns, conselhos e sistemas do Estado do Maranhão, aplicado a partir de solicitação e metodologia concebida pelo Fórum Nacional de Educação–FNE. O levantamento/atualização dos dados foi realizado mediante contatos por telefone, email e, eventualmente, por meio de visita in loco, utilizando o questionário desenvolvido pelo Fórum Nacional de Educação - FNE e o Ministério da Educação – MEC. Entretanto, após análise do referido relatório, percebemos a fragilidade das informações prestadas, uma vez que muitos dos conselheiros não sabiam discernir a diferença entre sistema e conselho municipal de educação. apresentado em 01.12.2015 pela Coordenadora Estadual da equipe de elaboração e acompanhamento dos Planos Municipais de Educação ao FNE, o Estado conta com 102 municípios que possuem SME e CME, entretanto de acordo com dados da União Nacional dos Conselhos Municipais de Educação-UNCME\MA, apenas 22 Açailândia, Água Doce do Maranhão, Alto Alegre do Pindaré, Bacabal, Bacabeira, Balsas. Informaram que têm SME, mas não disseram o nº da Lei de criação. municípios possuem SME, e desses, somente 17 contam com as respectivas leis de criação. Portanto, inicialmente, iremos trabalhar com as Leis Orgânicas, e de criação dos SME e CME dos seguintes municípios:

Conforme análise das leis de criação dos SME e dos CME dos seguintes municípios – Belágua, Icatu e Grajaú – constatou-se o seguinte:

Conforme análise do quadro acima, observa-se que o município de Belágua não fez menção ao princípio da gestão democrática e, inferimos que os municípios de Icatú e Grajaú, limitaram-se a reproduzir os princípios pontuados no artigo 3º da LDB 9.394\1996, sem ampliar tal concepção,  no sentido de que a gestão democrática torne-se um processo de envolvimento político da comunidade  local e,  “de organização política da sociedade civil na luta por transformações sociais que viabilizem o exercício efetivo da democracia no âmbito da sociedade”  (SCHLESENER (2006, p. 187).

Quanto aos espaços de participação, destaca-se a predominância dos CME, o que já representa um avanço, contudo, apenas o município de Icatu referiu-se ao conselho escolar, sendo que nenhum citou o Projeto Político Pedagógico. Desse modo, a autonomia do sistema e das escolas ficam comprometidos e, a participação nos órgãos colegiados e o controle social são limitados. Pois, segundo Gohn (2008, p. 103),

[...] nos municípios sem tradição organizativo-associativa, os conselhos têm sido apenas uma realidade jurídico-formal, e muitas vezes um instrumento a mais nas mãos dos prefeitos e das elites, falando em nome da comunidade como seus representantes oficiais, não atendendo minimamente aos objetivos de serem mecanismos de controle e fiscalização dos negócios públicos.

No que se refere ao regime de colaboração entre os entes federados, constatou-se que o município de Belágua não fez qualquer referência à questão. Já os municípios de Icatu e Grajaú fizeram alusão ao regime de colaboração no que se refere ao ensino fundamental, considerando a questão do financiamento, da municipalização e da assistência técnica e pedagógica e, também em virtude da Lei nº 11.274\2006 que, ampliou o ensino fundamental para seis anos de idade. A aprovação dessa lei aumentou os desafios que os municípios enfrentam para cumprir com o dispositivo legal da obrigatoriedade da escolarização dos 4 aos 17 anos idade.

4 CONSIDERAÇÕES NÃO CONCLUSIVAS

Ainda não temos elementos suficientes para conclusões acerca da temática tratada no presente artigo, uma vez que estamos no momento inicial da pesquisa sobre os SME, contudo podemos inferir com base na análise das Leis de criação dos três município, a complexidade que envolve a realidade de cada município, o poder local e o arcabouço institucional, sobretudo no que se refere à forma como eles organizam seus SME, sem a perspectiva da democratização das relações de poder e, evidentemente sem a ampliação dos canais de participação, principalmente, o fortalecimento dos  conselhos com poderes normativos, consultivos e deliberativos.

Desse modo, reiteramos que os governantes, gestores e membros dos órgãos colegiados tenham a compreensão de que o papel de cada instrumento de gestão, depende da correlação de forças que neles se instalam e, que a democratização da gestão dos sistemas e conselhos requer aprendizagens coletivas, rompimentos com estruturas burocratizadas e comprometimento com as alterações das relações de poder. Para tanto, Silva (2012, p. 37) destaca que devemos ter cuidado com a pseudoparticipação que “anula ou não dá espaço para um envolvimento marcado pela resistência e a criação de alternativas que não se articulem com os projetos de controle”.

 Lembramos, também, com Bordignon e Gracindo, que “a gestão municipal constitui-se, essencialmente, como um processo de articulação para o desenvolvimento da Proposta-Político-Pedagógica das escolas de sua jurisdição” (2000, p. 145). Nesse sentido, a gestão democrática deve constituir-se num princípio a ser perseguido, configurando-se como uma prática cotidiana nos sistemas, órgãos e escolas, pois não é apenas a escola que deve ser democrática, mas todas s instâncias que compõem os sistemas educacionais.

A esse respeito Cury (2000), enfatiza, que é na relação com os estabelecimentos de ensino, que se verá o grau de diálogo com que os administradores dos sistemas e seus respectivos órgão normativos, poderão traduzir a gestão democrática como forma de participação e de controle social, no sentido de proposições e acompanhamento dos diversos segmentos envolvidos nas políticas educacionais.

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